国研中心徐小青:农村集体产权制度改革是实施乡村振兴的一个核心问题

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  • 发布时间:2018-2-14 9:22:00
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         2017年底,中央针对2018年“三农”工作连续作出重要部署。2017年12月28日至29日召开的中央农村工作会议全面分析了“三农”工作面临的形势和任务,研究实施乡村振兴战略的重要政策,部署了2018年和今后一个时期的农业农村工作。12月29至30日召开的全国农业工作会议总结了2017年及过去五年工作,研究实施乡村振兴战略措施,部署了2018年的重点工作。

   


国务院发展研究中心研究员徐小青接受《中国经济报告》专访时表示,深入推进农村集体产权制度改革、发展集体经济,是现在解决中国“三农”问题很核心的一个问题。农村集体经济的“三资”包括资源、资产和资金问题。最主要的资源问题是土地问题,资产是集体经济经营性资产,这里面涉及到如何管理、如何发展的问题,以及资金如何管理、监督、使用的问题。要保障农民享有土地承包经营权、宅基地使用权、集体经营收益分配权,首先就需要确定成员、确定资产。而农村集体经济的具体体现形式、其明确的法律地位则是更深层的问题。可以说,推进农村集体产权制度改革是当前中国改革很重要的一个内容。

把农业发展提到新高度

中国经济报告:2004年至2017年,中央一号文件连续锁定“三农”,而2018年提出要“实施乡村振兴战略”。这传递出什么政策信息?

徐小青:刚刚结束不久的中央农村工作会议把实施乡村振兴战略作为主题,这实际上是贯彻落实中共十九大精神和中央经济工作会议的一个体现。

可以看到,每年的中央农村工作会议都要部署当年和今后一段时间的农村工作。农村工作虽然每年有不同的主题,但是政策的一致性、连贯性都很强,基本上都是围绕着“三农”改革与发展的线索来做的。中共十九大明确提出要实施乡村振兴战略,并写入新党章,这实际上是新时代党对“三农”问题认识的深化和强化,也是党中央对“三农”工作提出的新要求、作出的新部署。

中共十九大报告对于“三农”工作提了很多新要求,比如强调“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。”提出要“坚持农业农村优先发展”的方针,首先要求“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”和“加快推进农业农村现代化”,这是第一次把“农业现代化”拓展为“农业农村现代化”。再如提出“保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”这样重大的政策,还有“实现小农户和现代农业发展有机衔接”这样重大的政策思路。

中央经济工作会议对于实施乡村振兴战略也提出了明确要求。中央经济工作会议最核心的内容,是提出中国经济发展进入新时代,经济从高速增长转变为高质量增长;再有就是提出防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”,后两项与农业农村关系密切。关于乡村振兴战略,中央经济工作会议提出,首先要科学制定乡村振兴战略规划,健全城乡融合发展体制机制,清除阻碍要素下乡的各种障碍;继续推进农业供给侧结构性改革,坚持质量兴农、绿色兴农的政策要点。

而中央农村工作会又把中共十九大和中央经济工作会议对于振兴乡村战略的要求具体化了,提出了很多新概念、新要求。比如在总结过去五年成绩之后,用“八个坚持”(坚持加强和改善党对农村工作的领导、坚持重中之重战略地位、坚持把推进农业供给侧结构性改革作为主线、坚持立足国内保障自给的方针、坚持不断深化农村改革、坚持绿色生态导向、坚持保障和改善民生、坚持遵循乡村发展规律)概括了中共十八大以来,中央关于“三农”问题的新理念、新思想和新战略。会议强调,“农业强不强、农村美不美、农民富不富,决定着中国全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量。”而且,首次提出要“举全党全国全社会之力”,以更大的决心、更明确的目标、更有力的举措推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。这个认识高度前所未有。

最大的不平衡是城乡之间的不平衡

中国经济报告:中央农村工作会议指出,实施乡村振兴战略,是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求。您认为,当前中国城乡发展不平衡、农村发展不充分主要表现在哪些地方?

徐小青:不平衡的表现应该说是显而易见的。中国改革开放40年以来,经济高速发展,为世界所瞩目。中国现在已经是制造业大国,城镇化进程也不断加快,城镇化率以年均1%多的速度增长。数据显示,中国的城镇化率从1978年的17.9%增长到2017年的58.52%。不过,在这个过程中,城市发展得快,农业技术进步也不慢,但就经济社会全面发展而言,乡村则落后了。这里有发展中国家现代化进程中一般的规律问题,更有中国从过去计划体制下城乡二元分割的经济社会体制转型过来的原因,这个过程现在也还没有完结。这造成了城乡之间经济社会发展的不平衡、不充分。中共十九大报告提出,现在中国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这个矛盾表现在农村,就是基础设施和公共服务的差距很明显。基础设施方面,比如道路、居住条件、通讯,包括与生产生活相关的基础设施,与城市相比有很大差别;公共服务方面,最主要的是城乡之间在教育、医疗、社保、就业等领域存在明显差距。可以说,当前中国发展中最大的不平衡就是城乡之间的不平衡,最不充分的发展就是农村发展的不充分。由此,中央提出实施乡村振兴战略,就是要补中国经济社会发展中这个最大的“短板”。

重塑城乡关系

中国经济报告:刚才您提到城乡融合发展,而中央农村工作会议在“走中国特色社会主义乡村振兴道路”的实施路径中也提到,“重塑城乡关系、走城乡融合发展之路”。城乡融合发展需要哪些政策突破?

徐小青:中共十六大提出“统筹城乡发展”这一重大战略思路,之后逐渐形成“工业反哺农业、城市支持乡村”的政策思路,对农业农村采取“多予、少取、放活”的政策措施。这些都是重塑城乡关系的一部分。现在提出“重塑城乡关系、走城乡融合发展之路”,就是要继续把这些政策贯彻下来,而且要有新的发展。这里涉及很多政策突破,比如社会公共服务、投融资、劳动就业、社会保障,包括城镇化过程当中的农民工就业、子女上学、医疗、培训等,这些制度都需要完善,都需要有所突破。作为制度保障,坚持农村基本经营制度、稳定农民和土地的关系;在这个基础上推进国家征地制度和农村集体经营性建设用地“入市”改革,完善农民的闲置宅基地政策等,这些都在试点。

强化乡村振兴的制度性供给

中国经济报告:2018年是改革开放40年,“三农”领域的改革备受关注。中央农村工作会议提出,实施乡村振兴战略,必须大力推进体制机制创新,强化乡村振兴制度性供给。在这方面,您有哪些建议?

徐小青:所谓强化制度性供给,实际上就是改革的内容,即“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”“大力推进体制机制创新”,这都是这个政策体系的一部分。具体到此次中央农村工作会议,明确提出“要以完善产权制度和要素市场化配置为重点”“落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策,衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策”。此外,还有“两个完善、三个深入”,即:完善承包地“三权分置”制度,完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,深入推进农村集体产权制度改革,深化农产品收储制度和价格形成机制改革,深入推进农业农村“放管服”改革。我觉得这些都属于制度性供给。

中国经济报告:这么多改革当中,您认为哪一项改革是下一步需要着力推进的?哪一项改革应该排得比较靠前?

徐小青:我认为,很重要的恐怕是完善土地制度,这实际上也是农村集体产权制度改革的主要内容。中央农村工作会议明确提出,要坚持农村土地集体所有,坚持家庭经营基础性地位,坚持稳定土地承包关系,壮大集体经济。这三个坚持实际上都是要保障农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济收益分配权。

深入推进农村集体产权制度改革是实施振兴农村战略中很核心的一个问题。首先,中国的基本经济制度是社会主义公有制为主体、多种所有制经济共同发展。农村集体所有制是公有制的一种重要形式,这个制度的核心是农村土地农民集体所有,这是集体经济的核心。《宪法》第十条规定,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”这是集体产权制度的核心。

现在要推进农村产权制度改革,还有许多具体工作要做。首先,要探索出农村集体所有的有效的实现形式。中国不可能回到过去计划体制下人民农社、生产队体制,需要在改革开放40年的基础之上继续探索到底用什么方式来实现。集体经济有资产问题、资源问题、资金问题。最大的资源问题是土地问题,资产是集体经济经营性资产,这里面涉及到如何管理、如何发展的问题,以及资金如何管理、监督、使用的问题。再往下说,有一个确权问题,因为,严格地说,集体所有制是一种成员共有的制度,保护农民享有土地承包经营权、宅基地使用权、集体经营收益分配权,首先就需要确定成员和成员的权利。而农村集体经济的具体体现形式、其明确的法律地位,则是更深层的问题。可以说,推进农村集体产权制度改革是当前改革很重要的一个内容。

努力健全农业社会化服务体系

中国经济报告:您认为,壮大集体经济,保护小农利益,与现代农业农村发展是什么关系?

徐小青:我认为是一致的,因为农村集体经济就是由小农户组成的。中国农业劳动力虽然转出去很多,但是从第三次全国农业普查结果来看,2016年,全国农业经营户20743万户,其中规模农业经营户398万户;农业经营单位204万个。农业经营单位数量增加的主要原因是农民合作社数量大幅度增加。2016年末,全国以农业生产经营或服务为主的农民合作社数量达91万个,占农业经营单位的44.6%。可以看到,新型经营主体的发展还是比较快的。但是,总的来讲,农户的规模是由国情决定的,中国人多地少,小规模的农户恐怕在未来还是要长期存在的。

关于现代农业和小农户之间的关系,中共十九大报告明确提出,要实现小农户和现代农业发展有机衔接。这说明了一种什么样的关系呢?说白了就是,小农户也能实现农业现代化。反过来说,农业现代化不排斥小农户这种形式。观察世界农业发展,已经实现了农业现代化的国家,比如欧洲、美国、日本,其基本的经营形态都是家庭农场。农业经营主体的规模大小是根据国情来决定的,如果粗略地类比,日、韩算一类,欧洲算一类,美国、澳大利亚、加拿大算一类,它们的差别就在于国情不同。日韩人多地少,以小农户为主;欧洲农户规模中等;美国以大规模的家庭农场居多。十九大报告提出要实现小农户和现代农业发展有机衔接,实际上是充分考虑到中国的国情和发展阶段。20世纪90年代以来,从中共十三届八中全会到十五届三中全会,都提出小农户经营不仅适合传统农业,也能适应现代农业的发展。当然,这种认识是随着不断实践而不断深化的。从政策角度讲,要努力健全农业社会化服务体系,使得这些小农户能够和现代农业有效衔接。

中国经济报告:您如何判断当前农村集体经济现状?

徐小青:现实当中,农村集体经济的发展状态也是不平衡的。有的地方集体经济的力量很强,资源、资产、管理比较成型、有效,有的地方集体经济还很弱。这是一个不平衡。再一个不平衡是,对集体经济的有效实现形式还在探索之中。同时,一个引申出来的问题是,对“农村集体”仍然没有明确法律地位。这些可能都需要我们在实践中继续探索。

盘活农村存量建设用地

中国经济报告:国内有不少农村地区通过土地指标市场化转让获得发展的例子。比如四川一些地区,农民复垦以后转让土地指标,一个村子能多出几千万的收入,有条件把村庄好好地重新改造一遍,家家户户都住上两层小楼,门口有小花园、有停车场,农民的生活条件有大幅度提高。这种方式占地还减少了一半,节约出的土地资源让农民得到很多好处。您对这种开放农村土地市场的做法怎么看?

徐小青:我觉得,这里面包含两类问题:一是涉及制度方面,通过土地指标市场化转让,从外面获得收益,从而得到资金改造自己的村庄;二是要考虑农村本身建设用地到底怎么用。2017年的中央一号文件实际上已经提出了这方面的改革,比如要加大盘活农村存量的建设用地,要做好村庄土地的规划。此外,现实中又涉及村庄本身的用地,比如农村发展的新业态和旅游、农家乐、农产品加工,以及一二三产业融合发展等,都需要在制度上有所调整、有所突破。

在盘活农村存量建设用地过程中,各地有一些实践,比如农村集体经营性建设用地如何盘活使用,如何增加农民的土地财产收入。通过租赁、转让、共享的方式,农村集体经营性建设用地在土地用途发生变化以后,或者说是在土地资本化升值后,政府、企业和农民如何分享增值收益,是重大的改革课题,与之密切相关的是国家征地制度改革。


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