夏英等:深化农村集体产权制度改革的方向和主要对策

  • 来源:搜土地网
  • 发布时间:2020-7-18 10:48:00
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从2020年开始,农村集体产权制度改革试点全面推开,全部试点任务将于2021年10月底前基本完成。在典型试点的基础上,我国农村集体产权制度改革将向纵深推进。
1.完善集体资产股份权能。各地应在充分理解中央改革精神的基础上,结合地方实际探索出改革办法,确保改革稳定有序、风险可控。在农村集体资产股份权能中,占有权和收益权是基础性权能,是改革中首先且必须保障的权利。继承权和有偿退出权可以有条件地进行拓展,根据地方股权管理模式的差异,采取相应的措施。在实行股权静态管理的情况下,为了提高股份合作制的效率,继承权和有偿退出权是集体资产股份不可或缺的权能,两项权利的完善可以深化股权的价值、促进要素流动。但农村集体资产股权不同于股份有限公司的股权,农村集体资产股权非私人所有,《继承法》等法律不适用于农村集体资产股权,集体资产股份的继承权和有偿退出权有其自身特色。抵押权和担保权的实现存在一定现实风险,应慎重、稳妥地探索,在可控制的范围内施行。
2.充分释放农村集体产权制度改革的应有效能。改革效能来源于制度优势,也来自组织管理实践。本轮农村集体产权制度改革引入股份合作制度改造传统集体经济,将集体产权具体化为股份权能,成立以股份经济合作社为典型的集体经济组织,使成员财产权利的顺利实现有了保障,在“生不增、死不减、入不增、出不减”的静态管理模式下,逐渐向现代企业制度靠拢,保障在实现起点公平的基础上提高效率。为此,各地应对照农村集体产权制度改革目标要求,创造条件淡化集体股设置,优化新型集体经济组织股权管理模式。鼓励非试点地区积极建立农村集体经济组织,以标志性制度安排充分发挥农村集体经济组织的功能作用,使改革与市场经济、规模经营发展趋势相契合,与完善农村基本经营制度相结合,将“统”的短板逐步补齐,再进一步扎牢。
(二)主要对策
1.明确农村集体经济组织的法律地位,促进“集体经济组织法”立法。研究发现农村集体经济组织地位对农村经营收入有显著影响。农村集体经济组织法人地位的缺失,会导致税收等一系列问题,阻碍农村集体产权制度改革效能的发挥。因此,明确农村集体经济组织的法律地位,对促进农村集体经济发展具有重要作用。第一,明确农村集体经济组织和村民委员会间的界限和职能划分。理顺农村基层组织体系,将农村集体经济组织与村民委员会职能分离,各自发挥作用,相互配合促进农业农村发展。第二,在坚持农村集体经济组织特殊法人地位的基础上,进一步向独立法人转变。农村集体经济组织的特殊法人地位,仍存在税收、农村股权顺畅流转等问题尚未得到有效解决,应尽快制定“集体经济组织法”,明确农村集体经济组织的法律地位。
2.构建政策支持动态保障体系,发挥产权制度改革的外溢效应。农村集体产权制度改革仅是对农村集体资产产权归属和管理的改革,其目的是促进农村集体经济持续发展。农村集体经济发展涉及财政、金融服务、农村福利、精准脱贫及生态环境等多方面,故构建政策支持体系对发挥产权制度改革的外溢效应至关重要。第一,查找农村集体经济发展支持政策供需间的缺口,根据供需缺口制定或完善支持政策。如,针对农村集体经济组织所办企业制定具有过渡性质的税收优惠政策,以实现农村集体经济顺利转型。第二,构建包括财政、金融、农村福利及生态环境等多方面在内的各级政府支持政策动态保障体系,形成“一省一策”,保障产权制度改革的外溢效应得以发挥。第三,对政策支持动态保障系统进行实时监测、及时整改,以保障农村经济的持续健康发展。
3.发挥农村治理结构优势,提升集体经济组织发展效能。农村集体产权制度改革已经完成对农村治理结构的构建,接下来应注重如何发挥农村基层治理体系的结构优势、提升集体经济组织的发展效能。第一,从集体资产运营、利益分配、奖惩、财务管理、风险防控等多方面厘清新型农村集体经济组织内部运行机制,形成良性治理机制。第二,从权责、审计、社会服务等方面理顺村民委员会、村集体经济组织与村党委三个主要治理主体间的关系,营造集体经济组织外部稳定的治理环境。第三,在内外部形成促进集体经济组织发展的良性循环圈,既可以形成稳定有效的农村治理结构,又有利于提升集体经济组织治理效能。
4.适时开展相关配套制度改革,推动形成制度改革联合效应。我国农村基本制度属于一种复合型的“嵌套性”制度集合,若要释放相关农村基本经营制度效能,需对多种配套制度进行适度改革。第一,适时有序拓展针对农村“三块地”改革。目前,面上农村集体产权制度改革主要针对的是农村集体经营制度,深化农村产权制度改革还涉及征地、宅基地、集体经营性建设用地等范畴,对此要在试点改革基础上深入探索实践,尤其是对农村宅基地改革的探索,盘活闲置农房及宅基地。以此撬动社会资本,拓宽农村集体经济发展路径,加快乡村振兴战略的实施。第二,在农村承包地“三权分置”改革中,在放活经营权、稳定承包权的同时,还需切实落实土地集体所有权,有效对接统分结合的双层经营体制。第三,加大农村金融体制机制创新。制定包括农村集体经济组织发展在内的普惠性贷款促进政策、抵押担保政策及农业政策性保险政策,以逐步实现农村新型集体经济在市场经济环境下平稳运行。总之,通过相关制度改革与农村集体产权制度改革的配合,在发挥产权制度改革本身效能外,注重制度改革联合效应的形成,促进农村经济、政治、社会和生态环境的发展。


  摘自夏英、张瑞涛发表在经济纵横上的文章《农村集体产权制度改革:创新逻辑、行为特征及改革效能》

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