摘 要：宅基地使用权流转现象在我国农村大量存在。基于宁波市农村宅基地使用权流转现状的调研,分析宁波市农村宅基地使用权流转实践中的有益做法、存在问题,剖析农村宅基地使用权流转的影响因素,探讨促进农村宅基地使用权流转的途径。结果表明,宅基地使用权流转形式多样化,推行宅基地使用权抵押,采用多种形式建设农村住房、实行宅基地管理信息化等做法对提高农村土地利用效率,增加农民财产性收入具有推动作用。然而,实践中仍存在“一户多宅”、违法违规用地建房和非法流转交易等问题。导致这些问题的主要原因是社会发展对宅基地使用权流转的客观需求,法律对宅基地流转的限制造成了宅基地使用权的隐性流转,宅基地使用权流转监管缺位以及与宅基地相关的法律法规存在缺陷。据此,提出了改革农村宅基地使用制度、完善宅基地相关立法、建立健全宅基地交易市场等对策。
农村宅基地是农民通过农村集体组织的分配而获得的重要财富,它是农民生存的基础,涉及农民的切身利益。农村宅基地的流转现象不仅广泛存在而且十分频繁。随着我国城市化进程的加快,宅基地使用权私下流转、村民违法违规建房等问题呈现出愈演愈烈之势。解决宅基地使用权流转问题已迫在眉睫。十八届三中全会提出,保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度。报告指出可以在全国范围内选择若干地区进行试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。可见,农村宅基地使用权流转已成为当前社会发展中必须解决的重要问题。
学界对于农村宅基地流转问题持两种态度。部分学者认为宅基地还不具备直接上市流转的条件,对于流转持谨慎态度[1,2]。而多数学者对此表示乐观,认为宅基地流转不仅符合社会主义市场经济的发展规律,符合效率和公平的双重标准,同时也可以消除隐形市场,更加有效地实现资源的合理配置[3,4,5]。学者们根据理论研究和实践考察,归纳了三种宅基地的流转方式:一是由政府主导,以宅基地换房、“两分两换”模式“、地票”交易等方式实现流转[6,7,8,9]。较为典型的地区是天津、嘉兴和重庆等地。这种方式突破了城乡土地市场的二元分割,提高了城乡土地资源的配置效率。二是宅基地使用权直接上市流转[10,11,12]。这种流转交易方式自由简便,在经济发达地区较为普遍。但大多是私下交易,形成了宅基地的隐形市场。三是由集体经济组织作为中间人,推动宅基地流转。比较典型的就是浙江的“城仙居”模式。这种方式并不多见,且合法性以及可能引发的问题受到学者们的质疑[13]。
虽然宅基地使用权抵押正在我国部分地区进行试点,但是学者们对于宅基地使用权是否可以抵押仍然存在较多争论。反对宅基地使用权抵押的学者提出了两方面的主要原因:一是我国农村社会保障体系仍未完全建立起来,因此宅基地对于农民的保障功能必须保留;二是如果宅基地使用权发生抵押,处置过程中可能会发生土地用途的改变,给土地管理造成困难。而支持宅基地使用权抵押的学者则认为,宅基地使用权应属于农民的一项财产权利,合法应用可为农民带来收益[14]。针对以上两种相反的观点,本文认为,不能因为宅基地具有一定的保障功能就反对宅基地使用权流转,保障功能可以通过更完善的农村保障制度实现,而非一定要由宅基地来承担。这不符合我国工业化城镇化建设的现实需要。本文支持宅基地使用权抵押,但如何操作,需要从实践中逐渐摸索,稳妥开展。
此外,学者们对于宅基地的取得纠纷、继承、退出受偿以及农户宅基地流转意愿和农户集中居住意愿等问题也进行了理论分析和调查研究[15,16,17,18]。
可以看出,学界对于宅基地使用权流转的研究不断深化。虽然宅基地使用权流转目前仍受法律法规的制约,但允许流转可以抵押的发展趋势不可阻挡。宁波地处东部沿海,经济发达,民营经济活跃。宅基地使用权流转问题长期存在。宁波在宅基地使用权改革方面不断尝试,进行了宅基地使用权抵押试点。今后改革的路要怎样走,政府部门应当如何制定政策规范引导宅基地流转,所有这些都是急待研究和解决的问题。基于此背景,本文立足于宁波宅基地使用权改革实践,在总结经验和分析困境的基础上,对进一步深化宁波宅基地使用权制度改革提出设想,以期为我国农村宅基地使用权制度改革提供可能的借鉴和政策参考。
1 农村宅基地使用权流转的历史演进
农村宅基地使用权归属的演进可以划分为四个阶段:土地改革阶段、农业合作化阶段、人民公社阶段和改革开放阶段。
土地改革废除了封建土地所有制,做到“耕者有其土,居者有其屋”,实行土地的农民所有制,并且为每一户颁发《中华人民共和国房地权证书》,保护农民土地所有权和其他资料所有权。在这一阶段,农民享有房屋所有权和土地所有权,所以宅基地所有权归农民所有。
农业合作化运动把土地的农民所有发展到土地集体所有。然而,合作社虽然改变土地所有制,但并没有转变农民对宅基地和房屋享有权利的情况。
人民公社对农村生产关系的改革提升了农村集体所有制的公有化程度,但是农民宅基地使用权和所有权合为一体的局面并没有改变。当人民公社发展到鼎盛时期时,才出现所谓的“一宅两制”,即农民建房占用的宅基地权属仍为集体所有,宅基地上所建房屋归农民个人所有。宅基地所有权归集体和房屋所有权归农民充分说明了宅基地所有权与使用权分离的产权制度正式形成。
改革开放后,在原有制度的基础上,我国明确提出一户一宅且有一定面积限制的制度,将宅基地使用权附属在房屋上,并对城市居民购买农村房屋及土地做出了限制,规定农民住宅不允许出售给城市居民。
2 宁波市农村宅基地流转的现状
2.1 宅基地使用权流转形式多样
宅基地使用权流转与经济发展关系密切,经济发展速度快的地区,城镇化进程也随之加快,区域内宅基地使用权流转的次数也较其他区域更为频繁。流转使得宅基地使用权的价值得到充分体现。目前,宁波市农村宅基地使用权的价值主要通过以下三种方式实现:一是出租。在宁波农村,由于很多村民搬到市区或县城里居住而出现了农村房屋闲置,或是部分村民利用闲置的宅基地搭建简易房屋,并将其出租给他人居住,按年或按月收取租金。据调查,宁波市部分地区房屋租赁的收入已占农民总收入的26%,仅次于工业收入,这说明农村房屋租赁收入已经成为农民的主要收入来源。二是出售或转让。转让人经村委会同意,并确认受转让人满足《宁波市农村宅基地管理办法》的要求后,由村委发公告通知。房屋和土地相互吸附原则使得房屋转让的同时宅基地使用权也同时转让给受转让人。三是置换。农民可以用自己的宅基地换取农村集中居住点的房屋,或是换取城镇住房。后者能够获得房屋所有权证,可以在市场上自由出售。
2.2 推行宅基地使用权抵押
为了唤醒“沉睡”的农村土地资产、赋予农民和村集体更多财产权利,宁波市江北区积极创新农村金融产品和信贷方式,推出宅基地作为抵押物进行融资的金融服务。规定用于抵押贷款的宅基地,经所在地村委会做出同意宅基地抵押和流转的书面承诺后,按照“地随房走”的原则,房屋所占有的集体土地使用权和房屋所有权在同村范围内流转变现。而对宅基地使用权的抵押仅仅是宁波市江北区政府推行的“两权一房”抵押贷款政策当中的一部分。实际上“两权一房”抵押贷款还包括股份经济合作社股权质押贷款和土地承包经营权抵押贷款。“两权一房”抵押政策自2009 年4 月实施以来,受到辖区内农户的普遍认可和欢迎。截至2014 年1 月,江北区农房抵押累计发放贷款已达1.8 亿元,受惠农户775 户,户均贷款超过20 万元[19]。这项试点盘活了农村存量土地资源,增加了村级集体和农民财产性收入。同时,通过确权、登记、发证,不仅摸清了家底,也对农村存在的一户多宅现象进行了集中清理。结合宁波市开展的“三改一拆”行动,使得农村面貌有了较大改观。
2.3 采用多种形式建设农村住房
自2007 年宁波出台《推进农村住房制度改革试点的实施意见》以来,宁波市努力改变农村宅基地粗放式利用和农民居住点布局分散、规模较小的状况。各地区针对当地急待解决的主要矛盾和问题,分别把拆迁安置、宅基地整理和集约开发、集中解决住房需求作为着力点,形成了四种不同类型的试点建设模式,包括整体拆迁型、梳理改造型、集聚发展型和集中解困型。农村住房制度改革对提高农村土地利用效率、解决农民居住问题起到了很好的促进作用。
2.4 实行宅基地管理信息化
为了规范宅基地的审批,提高办事效率和用地规模控制,宁波实行了宅基地信息化管理。宁波市镇海区在宅基地管理中,不再使用手工抄录和人工查询这些浪费人力物力的宅基地管理方法,针对农村宅基地申请人的各项材料,使用农村宅基地管理系统,通过数据录入、数据查询和图形审核等工作,可以动态地管理家庭信息;可以叠加地块红线图,分析所选地块是否和宅基地建设要求一致,并提供详细的相关分析数据;可以实时调取地籍管理数据库中所需要的相关土地登记信息,在技术上为工作人员核对确认户主的信息提供了支持,大大提高了工作效率。
3 宁波市农村宅基地流转中存在的问题
3.1 存在一户多宅现象
现行相关法律规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,即一户一宅制度。然而“户”这个概念在法律法规中并没有明确界定。村民因村规划建设或自身改善居住条件,或作为亲属继承,或是他人赠予等原因而得到多处宅基地,导致“一户多宅”现象较为普遍。据2008 年调查统计,宁波市一户多宅农户共有8.86 万户[20]。一户多宅现象的存在不仅违反了法律的规定,而且也造成宁波农村土地的粗放与低效利用。2008 年浙江省宁波市农村居民点建设面积为46 760.23 hm2,农村人均居民点用地高达195.3 m2。
3.2 存在违法违规用地建房现象
由于宅基地出租可以获得稳定的租金收益,部分村民受到金钱利益的诱惑,不仅违规出租住房,而且还搭建违章建筑谋取更多利益。2011-2012 年宁波市下辖的慈溪市因个人建房造成的违法用地面积高达25.87 hm2[21]。造成这一问题的原因在于:一方面村干部私批乱放;另一方面源于违法行为难以得到及时有效的遏制。基层土地管理部门对农村违法违规占地建造的房屋,不能强拆,只能制止村民建设。制止后如果村民继续建造,就将此案件交给法院,由法院实施强制执行。但是,法院一般不愿意接受这种情况的案件,致使农村大量违法建筑很难得到有效的控制。
3.3 非法流转交易大量存在
根据《宁波市农村宅基地管理办法》及现行相关的法律规定,农村宅基地使用权只能在本村集体经济组织内部流转。然而一些村民却将宅基地出售给非本村村民,甚至是城镇居民。由于价格上存在较大优势,与邻近的城镇住宅相比,相差7 000-8 000 元/m2,因此购买者较多。非法交易一旦出现纠纷,个人权益往往不能受到法律的保护,造成经济损失。宁波市象山县就出现了这样的案例,城镇居民购买的农村住房,在房价涨了数十倍之后,却由法院判为无效合同,被卖主索回房屋。
4 宁波市农村宅基地使用权流转的影响因素分析
4.1 社会发展对宅基地使用权流转的客观需求
随着我国工业化、城镇化水平的不断提高,流动人口大量增加。流动的方向主要是从农村到城市。大量劳动力的涌入为城市建设和发展提供了必要的人力资源。城市人口激增推动了房地产市场的发展,也推高了房屋价格。对于外来劳动力而言,城市打工收入能够维持基本的生活或略有剩余,但是要购买或承租城市住房还远远不够。对于这样的住房困难者,我国还没有形成良好的保障制度为他们解决住房问题,因此,具有价格优势的农村房屋受到关注。相同地段的房屋,价格相差几十万甚至上百万,使得购买农村住房的现象愈演愈烈。已有研究表明,京郊部分村镇的宅基地流转面积约占宅基地总数的10%,有的甚至高达40% 以上[22]。宁波亦是如此。
由于土地要素相对价格的上涨导致农村土地存在着巨大的增值空间,宅基地使用权流转具有巨大的经济激励和驱动。擅自占用集体土地建设各类住宅,建成后向社会出售或长期出租。或者申请使用集体土地建造住宅时打着新农村规划建造、农民集中居住房、养老机构之类的幌子,在房屋建成后,却将其转让或长期租赁给没有达到规定建房条件的本村村民、非本村村民或城镇居民。或者将村民经过合法审批和登记程序的住宅,出售给非本村村民或城镇居民。这类情况广泛存在于宁波城东的五乡、邱隘,城南的姜山,城北的庄市、庄桥,城西的集士港、古林。
4.2 宅基地流转的现实需要与法律的限制造成了宅基地使用权的隐性流转
宅基地使用权的流转存在合理性。随着农村人口大量向城市转移,宅基地空置的情况突出。据浙江大学房地产研究中心统计,2005 年东部地区有5%-10% 的农民在城市里购房,大约有1500 万户宅基地处于闲置、空巢状态[23]。空置的宅基地既浪费了土地资源,也阻碍了农民财富的货币化。然而,法律规定宅基地只能在本村村民间流动,这往往造成两种后果:一是由于缺少购买者,农民失去处置宅基地的机会;二是造成“一户多宅”,而这又恰恰是与我国法律规定的“一户一宅”相违背的。现实的需求与土地制度的缺陷相叠加形成了目前我国宅基地隐性流转的大量存在,既不利于管理,又造成了大量纠纷的出现,增加了社会的不和谐。
4.3 宅基地使用权流转监管存在缺位
在合法获得宅基地后,农民所建房屋的所有权归农民自己。不少村民认为自家宅基地上的房屋,或住或租或卖都由自己,与他人无关。因此他们在处置宅基地和房屋时缺乏法律观念,对于自己的违法行为完全无意识。这种无意识造成了宅基地隐性流转的大量出现。而对于村干部来讲,约束村民的行为虽然有法律依据,但执行起来仍然难度较大。有的村干部自己也认为农民自己的房子,如果他们自己不住,租或卖给外面的人,他们都不好干涉。与宅基地管理密切相关的国土资源部门、房管部门竟然也“无权插手”。房管部门的管辖范围主要是宁波市区内的房屋,而对于农村房屋的管理仅限于发放农村房屋产权证。正是因为缺乏相应的监管,宅基地的使用权流转管理处于真空状态,使得农村住房违规交易的优势从价格低廉又增加了交易自由,不用缴纳相关税费,更加降低了交易成本。
4.4 与宅基地相关的法律法规存在缺陷
目前,我国宅基地管理实行“一户一宅”制度。但对于“户”这一概念的界定却缺乏统一认识,造成宅基地取得过程中产生大量纠纷。对于宅基地是否具有可继承性也没有明确的规定。农民房屋产权个人所有与农民宅基地产权集体所有之间的矛盾导致农村房屋继承权问题的复杂性。继承人是否是本集体经济组织成员、继承人是否拥有宅基地、房屋是否仍具有使用价值等都会对继承人是否可以继承宅基地而产生决定性的影响。对于继承人非本集体经济组织成员的是否具有继承权,从法律的角度分析就存在矛盾。《中华人民共和国继承法》第三条规定:“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产”,在个人的合法财产中包括公民的房屋。由此可知,房屋是可以被继承的。《城市房地产管理法》中明确规定了房屋与土地之间的关系,即“房随地走”或“地随房走”。据此判断,对于继承人为非集体组织成员的,仍然具有房屋的继承权并拥有宅基地的使用权。然而,《土地管理法》中明确规定,宅基地使用权只能在农村集体组织内部流转,不得流出本集体组织。即便是对于继承人是本集体经济组织成员且已经拥有宅基地的,就其是否具有继承权学界仍存在争论,并形成了“赞成继承”与“反对继承”两种观点。实践中,各地的操作也各不相同。宁波市有些村镇对于继承人为本集体经济组织成员的,并不限制其对被继承人宅基地及其房屋的继承。而有些村镇则通过补偿回购的方式严格执行“一户一宅”的规定。但这种方式却经常引发村民的不满,造成社会矛盾。5 促进农村宅基地使用权流转的途径
5.1 改革农村宅基地使用制度
随着城乡一体化进程的加快,传统城乡二元体制的隔阂正在不断被消除,农村宅基地使用权流转已势在必行,农村宅基地使用制度改革迫在眉睫。改革要具有针对性,努力解决实践中存在的农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题;坚持“一户一宅”,逐步解决不同原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等问题。在保障农民宅基地权益的前提下,要从以下几个方面着手:一是要建立自愿有偿退出或转让宅基地制度,让进城落户农民的宅基地能在本集体经济组织内部合理流转,提高土地利用效率。二是要改革宅基地审批制度,发挥村民自治组织的民主管理作用,探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式。三是建构宅基地有偿流转和无偿流转的分类制度。农村集体组织成员可以无偿申请宅基地,体现其身份性和保障性,而非集体组织成员想要获得宅基地,必须以有偿流转方式进行,有偿流转的制度设计可以参照国有土地流转的制度设计,如此既有利于提升农村土地利用效益,也有助于提升集体组织成员的福利水平。5.2 完善宅基地相关立法
目前关于宅基地使用权的主要法律规定是《土地管理法》和《物权法》。要完善《土地管理法》与《物权法》的相关规定,必须明确以下问题。一是立法完善具有深刻的时代背景。随着城乡一体化进程和户籍制度改革的加快,宅基地的身份性和保障性已经不再那么明显,“农村宅基地使用权承载的保障功能逐渐减弱,该权利的身份性也将消解,继承将成为流转的常态”[24]。二是理顺“一户一宅”和宅基地使用权流转的关系。“一户一宅”制度的基础是宅基地的身份性与保障性,是为了保障农村村民“居者有其宅”,因此限定集体组织成员身份和一户只能申请一块宅基地,即便流转,也要求发生在集体组织成员之间。但是,要提高农村土地的利用效率和效益,就必须打破身份限制,保留保障性质,即宅基地可以在非集体组织成员之外流转,且必须优先保障集体组织成员的利益。对于“一户只能拥有一处宅基地”的限制性规定,应当理解为是对宅基地使用权初始取得的限制。即现行法律不允许村民多次申请取得宅基地使用权。但对于村民因继承而造成实际拥有两处及以上宅基地的不应当禁止[25]。三是有必要制定专门的宅基地使用权流转法。我国没有一部系统规范的宅基地使用权流转的专门法典,这使得情况多样且复杂的宅基地流转无法可依。为保证宅基地使用权的顺利流转,应当制定专门的法律法规对宅基地使用权流转行为进行规范。2014 年7 月国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式公布,提出取消农业户口与非农业户口性质区分,建立居住证制度。因此,制定宅基地流转专门法可以对宅基地的权属、使用权流转条件、流转管理、继承、违法责任等方面进行详细的规定,并充分考虑我国社会发展的现实状况。5.3 建立健全宅基地交易市场
十八届三中全会指出要建立城市农村建设用地可以统一流转的市场,集体土地和国有土地可以共同进入市场进行无差别流转。按照这一改革方向,宁波市率先对农村住房抵押和上市交易进行试点。由试点情况来看,只有农村合作社参与农村住房抵押,其他国有银行对此政策并不支持,导致农村土地的真正价值难以实现。因此,要推进农村宅基地使用权流转与抵押,必须尽快完善交易条件、交易制度以及相关的配套制度,以便让金融机构,社会机构等各方面共同配合共同实现,做到真正建立健全农村宅基地交易市场。
作者：陈红霞 赵振宇 李俊乐 宁波大学法学院
作者简介： 陈红霞(1978-),女,黑龙江哈尔滨人,博士,副教授,主要从事农村土地制度研究,E-mail:chenhongxia@nbu.edu.cn。;
基金： 浙江省社科规划重点项目(15NDJC008Z); 国家社会科学基金青年项目(13CFX032);
来源：农业现代化研究2016年01期