摘要：推进我国农村集体产权制度改革, 既是在新时代维护农民集体收益分配权、壮大农村集体经济的重要实现形式, 又是农村改革发展中的具有方向性的重大课题。对四川省农村集体产权制度改革试点的“温江模式”“龙华模式”和“三水模式”等的考察表明, 虽然农村集体产权制度改革已取得了初步成效, 但也存在一些问题, 包括思想认识问题、资产量化和改革范围问题、成员身份确认问题、股权设置及管理和转让问题、治理结构问题、集体经济组织与村委会或社区管理的关系问题、政策优惠问题、相关政策配套和协同问题等, 需要进一步积极探索, 妥善处理, 以便深入、全面推进农村集体产权制度改革。
一、引言
2017年1月, 继中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》后, 四川省委农工委、省委组织部、省农业厅等七部门联合出台《关于深化农村集体产权制度改革发展农村新型集体经济的试行意见》, 对四川农村改革发展作出部署, 并提出到2020年, 全省农村集体产权制度改革基本完成, 现代农村集体产权制度基本形成, 农村集体经济组织的市场主体地位基本确立, 80%以上的村 (组) 建立农村集体经济组织。按该“意见”要求, 应积极探索与区情相符的农村集体所有制经济的有效组织形式、经营方式及其发展路径, 使四川省农村集体产权制度改革试点工作所收获的经验在四川省域内全面推广, 并使之成为做实做强四川农村集体经济组织、让其所有成员共享发展成果的“助推器”。因此, 迫切需要全面系统地总结各试点地区农村集体产权制度改革的经验, 并深入剖析其还存在的问题, 在进一步深化改革的同时有序推广成功的改革经验和举措。
我国农村集体经济组织产权制度改革早在20世纪90年代就在经济发达地区试行, 进入21世纪之后, 随着工业化和城镇化进程的加快, 全国各地在经济发达地区改革试点取得初步成效的基础上开始全面推行农村集体经济组织产权制度改革。农村集体产权制度改革, 即在坚持农村集体所有制的前提下, 明晰集体资产产权归属, 切实改变集体资产名义上“人人有份”、实际上“人人无份”的产权归属不确定状态, 并积极探索发展股份合作等多种集体经济新的实现形式和运行机制, 让农民真正享有稳定的产权收益 (方志权, 2014a, 2014b, 2014c, 2015, 2016;黄延信等, 2014, 2016a, 2016b) 。而我国农村集体资产存在巨大的地区差异。东部地区工业经济较发达, 农村商业物业收入较多, 76%的农村资产为集体所拥有, 但其中牵涉到大量经济纠纷问题, 因而在东部地区加大经营性资产的产权改革力度具有紧迫性。而在工业经济欠发达、农村收入来源单一的西部地区, 虽然农村集体资产只占农村总资产的7%, 但集体拥有大量土地、山林等资源性资产, 因而在西部地区开展农村集体产权制度改革更具基础性 (刘洋等, 2015;成于思, 2015) 。故此, 在深入、全面权衡我国农村集体产权制度改革利弊的前提下, 中共中央十八届三中全会明确提出, 改革农村集体产权制度是我国全面深化农村改革的最重要的一项任务 (张红宇, 2017) 。
回顾2014年以来中共中央和国务院一系列关于农村集体产权制度改革的政策方针, 可知农村集体产权制度改革是加快转变农村经济发展方式的最为强大的动力, 因而必须以更大的决心和勇气全面推进。2014年, 党中央、国务院审议通过了对农村集体产权制度改革具有指导意义的《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》;2015年, 中共中央1号文件进一步明确提出, 农村集体产权制度改革情况十分复杂, 有很多问题需要在理论上探讨, 在实践中探索 (张红宇, 2015;唐景明, 2016) 。在中央重大决策和政策指引下, 全国各地结合实际积极践行与认真落实。随着农村农龄普查和资产普查的全面深入开展, 各地在对集体经济组织所有资金、资产和资源进行普查核实的基础上, 本着尊重历史和民主决策的原则通过产权制度改革保障农村集体经济组织成员的自主权和资产收益权 (刁孝堂等, 2014;翁大钢等, 2016;李春艳, 2016;乔金亮, 2017) 。虽然我国不少地方的农村集体产权制度改革试点工作积累了一些好的经验和做法并取得了较大进展, 然而也存在一些问题并需要进一步解决, 如农村集体资产量化的范围标准问题。然则, 无论怎样说, 农村集体产权制度改革都是一项根本性的制度变革, 是进一步释放农村生产力、激发农业农村经济发展、加强基层政权建设的内在要求 (周子健, 2014) 。
总之, 推进我国农村集体产权制度改革, 既是在新时代维护农民集体收益分配权、壮大农村集体经济的一种重要的实现形式, 又是农村改革发展中的一个具有方向性的重大课题。虽然我国农村集体产权制度改革已取得了初步成效, 但由于目前在国家层面上的法律法规和相关配套政策的支撑不足, 地方配套扶持政策难以突破, 影响了基层推进改革的积极性。因此, 有必要在国家层面开展对农村集体经济管理及其产权制度的立法工作, 从法律层面对集体经济组织法人地位等问题予以明确规范。而充分总结和分析各地相关试点工作中存在的主要问题, 可为相关法律的规制提供依据和参考 (孙雷, 2014;刘洋等, 2015) 。有鉴于此, 笔者结合自己在四川省人大常委会安排的省人大代表对农村集体产权制度改革试点进行调研的过程中了解到的相关情况, 在深入思考的基础上特别撰写了本文。
为了深入了解四川省农村集体产权制度改革试点中存在的问题, 从2016年上半年起, 笔者即有意识地结合调研课题的主要内容, 在调研时间、地点、对象及方法等方面进行了认真考虑和精心设计。在调研时间和地点上, 笔者在大约一年半的时间内先后六次, 或以省人大代表小组成员视察的身份, 或以执法检查组普通成员身份, 或以一名普通人大代表的身份, 或以一名普通市民的身份, 不仅随机到了全国农村集体产权制度改革试点区 (温江) 和省级试点区 (龙华、三水等) , 而且还随机到了其他相似区域的个别乡村, 就其农村集体产权制度改革工作进行了不同程度的调研。在调研对象上, 为广泛、多层面了解情况, 既走访了调研之地的村、支两委和村社的众多农村基层干部, 又专访了近百名普通农村群众, 还与调研地的众多乡镇干部和多名县以上政府有关部门的官员、农业问题专家交换了有关问题的意见。在调研方法上, 不仅采用了现场调查、个别专访、随机抽查等方式, 而且还采用了文献研究、档案调查、数据统计分析等方法。本文正是在此基础上, 对四川省农村集体产权制度改革试点的初步成效予以概述, 并剖析其工作中存在的若干问题, 进而提出对策建言, 为进一步推进我国农村集体产权制度改革提供政策参考和经验借鉴。
二、四川省农村集体产权制度改革试点成效概述
近年来, 四川省加快推进农村集体产权制度改革试点工作, 在抓好成都温江区农村集体产权制度改革全国试点工作的基础上, 又于2016年初连续第13次出台了聚焦“三农”的省委一号文件。该一号文件提出, 要实现全省凡有条件的地方都能做到不受试点与否的限制, 全面加快推进农村集体产权制度改革。这对于“龙华模式”“三水模式”等成为典型示范模式起到了关键作用。无论“温江模式”, 还是“龙华模式”和“三水模式”, 其农村集体产权制度改革试点取得的成效, 一方面说明其改革实践值得四川乃至全国相似区域农村集体产权制度改革借鉴, 另一方面也说明农村集体产权制度改革确实有利于管好用好农村集体资产, 有利于农民增收脱贫致富。
1. 以“五举措”和“三三六”之力铸就“温江模式”
从2015年起, 中央在全国31个省 (市、区) 各布局一个农村集体产权制度改革试点县 (市) , 成都温江区入列。其实, 早在2007年, 成都温江区已开展了农村股份合作制改造的试点工作。通过多年的持续努力, 成都市温江区创新农村集体经济管理体制和经营机制成效明显, 成为目前四川省全面完成农村集体资产股份合作制改革的典型代表。简要归纳, “温江模式”的主要经验可概为“五举措” (清产核资、资格界定、股权设置、资产量化、组建股份经济合作社) 和“三三六” (三固化、三自治、六公开) 。迄今为止, 成都市温江区不仅农村的1 234个集体经济组织已全部完成了股份化改造, 而且先后组建了股份经济合作社1 134个、股份经济合作联社90个、股份经济合作社联合总社10个, 其股份量化集体资产已达3.8亿元, 集体土地已达3.29万亩, 并已颁发股权证书7.1万本。
2. 以“三集中”之举树立“龙华模式”
“龙华模式”是由成都市龙泉驿龙华村创建, 该模式成功的主要经验在于:通过高效利用集体资源, 全力推动“产业集中发展、农民集中居住、规模集中经营”这“三集中”。“产业集中发展”, 指将所有非耕地皆以置换的形式集中整理为有利于农村产业发展的项目用地, 这样既解决了当地绝大多数村民的就业问题, 又可实现比传统农业高几倍、十几倍的土地产出, 并使其合作社集体资产至少增值三十倍。“农民集中居住”, 指通过统筹规划将村民分散居住转变为集中统一居住, 并将整理出的农民零星宅基地作为村产业发展的集中用地, 这样不但仅以少量用地实现了全村农民全部集中搬进新居, 又最大程度地节约了村民住宅建设用地。“规模集中经营”, 指通过流转的方式将农民集中居住后不便管理的各类用地统一规划、建设为公益性的文体项目, 这样既促进了农村文明、和谐社会的建设, 又极大地激发了农村群众建设社会主义新农村的活力。龙华村这个原以果蔬种植为主的近郊传统农业村, 通过“三集中”使其集体资产从原来的负债30万元迅速增至2.5亿元以上, 不仅其全部入住新居的成员户均资产至少达60万元、人均每年收益至少达5000元, 而且50至60岁的成员还均有一套社会养老保险。
3. 以“四经验”之策培育“三水模式”
“三水模式”是在四川省广汉市三水镇友谊村创建的另一个典型成功模式, 该模式的成功体现在“四经验”上:一是对村域内用地进行统一规划、统一产业布局, 并对村域内的粮食、蔬菜、水产、水果和花卉等五大片区施行统一经营管理, 从而为村集体资产股份制改革奠定了牢实的基础。二是进一步健全和完善村集体的法人治理结构, 从而使先前建立起来的股东代表大会、理事会、监事会等能够充分履职尽责、全心全意地为全村村民服务。三是进一步强化村集体经济组织的导向作用, 使村集体股收益能够百分之百地用于本村的公益支出, 此举深受村民的好评。四是通过村集体经济组织成员代表会议切实维护本村农民的合法权益, 凡是涉及本村集体产权制度改革和集体资产经营管理等的重大事项, 皆须经村集体经济组织成员代表会议讨论通过后方可施行。三水镇友谊村的“四经验”, 不仅盘活了该村集体资源、资产和资金, 而且使该村每个集体经济组织的成员皆成为股民, 皆享有至少价值三千元的股份, 而该村集体资产亦达到了两千万元以上。
三、四川省农村集体产权制度改革试点中的问题与对策
笔者通过一段时间有针对性的多种形式调研, 感到目前在推进农村集体产权制度改革中确实还不同程度地存在诸多问题, 归纳起来主要有八个方面, 下面分别予以讨论。
1. 思想认识问题
问题分析:当前在深化农村集体产权制度改革中认识不到位、思想不明晰的问题还不同程度地存在, 其主要表现可归为“六怕”:一怕“难”。比如, 怕一旦将土地资源纳入农村集体产权改革范畴, 广大农民变成股民, 征地不由村“两委”说了算, 而由全体股民及其股民代表大会说了算, 从而带来征地难、征地贵、手续繁杂等连锁问题。二怕“烦”。比如, 怕农村集体产权制度改革因工作难度大和程序复杂而势必付出更多工作精力, 增添更多烦恼。三怕“乱”。比如, 怕在农村集体产权制度改革中深陷过去遗留的历史问题之中, 而使自己成为捅“马蜂窝”的基层干部。四怕“失”。比如, 怕既失权又失利。由于凡涉及集体经济组织成员切身利益的有关事项皆须提交相关会议讨论, 基层干部为此产生的失权感在所难免;同时, 改革后的基层领导对集体经济收入的支配权相对减少, 故而其失利的失落感同样在所难免。五怕“责”。比如, 怕农村集体产权制度改革的风险大、责任大, 产生害怕承担改革责任之心理。六怕“比”。比如, 怕改制后达不到集体经济组织成员每年递增的分红预期, 会影响自己在集体经济组织中日常工作的开展。
对策和建议:各级有关组织有必要针对上述“六怕”问题, 有的放矢地做好相应的思想政治工作。由于农村集体产权制度改革不是一个部门能够推动的, 必须是政府主导、各相关部门参与, 形成分工协作的工作合力, 才能把改革推向深入。因此, 建议:一要进一步搞好基层试点地的政策咨询、宣传、工作协调等工作;二要进一步健全和完善农村集体产权运行和管理机制;三要进一步稳定农村基本经营制度, 切实保护基层干部和广大农民的切身利益, 确保基层试点地的社会和谐稳定;四要抓好培训, 培训一批熟悉政策、掌握方法的基层改革骨干, 并使其能放心大胆地全程参与改革;五要加强省域、市域层面的宏观指导, 研究政策, 推广经验作法, 协调沟通, 力争基层改革试点工作能够更好地顺利推进, 并取得更好实效。
2. 集体资产量化和改革范围问题
问题分析:关于集体资产量化和改革的范围, 目前还存在“通过运用易于操作的集体资产量化方式规避土地等资源性资产难以评估作价的问题”和“应当把经营性、非经营性和资源性农村集体资产皆列入量化和改革范围”这两种不同的认识。据调查, 在农村集体产权制度改革试点工作中, 各地不仅不同程度地存在经营性和非经营性农村集体资产尚未完全列入量化和改革范围的问题, 而且还不同程度地存在尚未将土地等资源性资产纳入改革的问题。笔者认为, 这实际上对确定农村集体资产量化和改革范围提出了“如何既不可忽视经营性资产和非经营性资产之间的区别, 又不能让群众感到这样的改革有虚拟成分, 写到股权证上的数字与其关系不大”的问题。对此, 现在已经到了必须引起特别关注和重视的时候了。
对策和建议:农村集体产权制度改革要始终坚持经营性资产与非经营性资产必须按中央有关文件要求完全分开, 在经营性和非经营性资产全部列入量化和改革范围的同时, 尤为重视将土地等资源性资产纳入改革的问题。一是应在省域层面积极协调相关部门, 综合解决确定集体资产量化和改革范围中出现的问题, 并有针对性地加大对试点地区基层干部在集体资产量化确权方面的培训;二是慎重核实并分类界定农村集体资产, 以切实保证对其量化和确权的科学合理;三是对资源性资产, 原则上应在村民 (股民) 充分协商并比照市场价格的基础上进行估值量化资产权属的相关工作。
3. 集体经济组织成员身份确认问题 (“一窝蜂”现象)
问题分析:目前在推进农村集体产权制度改革过程中, 由于试点地区的城郊村的集体收益分红较多, 因而时常出现非本村户籍的村民趁集体收益分红较多的村的集体组织成员尚未固化之际, 通过多种裙带关系纷纷落户集体收益分红较多的村的“一窝蜂”现象。由于目前尚无明确、完善的法律条文规制和保障农村集体经济主体法人地位, 实践中对这种“一窝蜂”新增户籍乱象的解决效果不佳。
对策和建议:一是有必要将集体经济组织成员资格认定的决定权交给农村集体经济组织所有成员, 并进行充分协商;二是对集体经济组织成员身份的认定, 有必要采取民主决定的合法性与公开性相结合的程序方式;三是相关法律制度要及时跟进。
4. 集体资产股权设置、管理和转让问题
问题分析:一是关于集体资产股权的设置。调研发现, 还有相当多的地方不主张设集体股, 同时, 集体股权属关系不清的问题普遍存在, 集体经济组织变更或重组时的重新确权更是困难重重。二是关于集体资产股权的管理。据调查, 目前集体资产股权管理模式主要有静态和动态两种。所谓静态管理模式, 即成员的股份不随出生死亡、户籍迁移而变化;所谓动态管理模式, 即成员以户为单位参与股份分红和行使表决权, 其户内股权份额均等化。三是关于集体资产股权的转让。目前转让范围主要有两种:一种是因担心农民缺少财产意识和外部资本进入后会造成集体资产被侵蚀, 而将股权转让限制在本集体经济组织范围内;另一种则允许按照对外转让的具体办法将股权转让给非本集体经济组织成员。
对策和建议:一是对于集体资产股权设置, 应由本集体经济组织成员大会讨论决定, 当基层干部和群众有充分理由要求设置集体股时, 应由农村集体经济组织按村民意愿自主决定, 并厘清集体股的权属关系。二是对于集体资产股权管理, 应更多采用体现“起点公平”的股权静态管理模式。三是对于集体资产股权转让, 应在风险可控的前提下积极探索对外转让方式, 并逐步完善风险管控机制。
5. 集体经济组织治理结构问题
问题分析:一是按《公司法》对能够予以工商登记的有限责任公司股东的名额限制, 很难适用于农村集体经济组织拥有众多成员这一特点。二是若对农村集体经济组织以公司法人的相关制度来规制, 那么在具体运营中存在诸多不适用的地方, 且需要负担较重的各项税费。
对策和建议:一是尽快修改完善《公司法》, 对予以工商登记的有限责任公司的股东人数的限制应考虑农村集体经济组织成员成千上万的特点。二是尽快出台《农村集体经济组织法》, 以使农村集体经济组织的形式、职能定位、管理办法及其法人的地位皆能在法律层面得到明确。
6. 集体经济组织与村委会或社区管理的关系问题
问题分析:据调查, 目前新型农村集体经济组织与村委会或社区的公共管理职能及其相应的管理费用并未明确分开, 两者关系长期混淆不清。如任其长期存在, 势必阻碍新型农村集体经济组织的发展, 且易引发新的矛盾。
对策和建议:一是应通过有关政策的完善, 严格将新型农村集体经济组织与村委会或社区的公共管理职能和相应的管理费用区分开来。二是有必要尽快理清村委会与集体经济组织的职责和功能划分。
7. 政策优惠问题
问题分析:目前农村集体经济组织的税费优惠政策极少, 在改革中难免因过重的税负压力而造成农村集体经济组织的财富积累和扩大再生产的能力受限。此外, 已有的集体产权制度改革相关税费政策也不够完善, 差别化税收政策的施行难以到位。所以仍存在“农民所持股权并不对应集体资产的实际价值, 只是作为其参与集体收益分配的份额”和“对按资产量化份额从集体获得收益的农民免税费的优惠政策执行不到位”这两个不可忽视的问题。
对策和建议:一是有必要通过实行差别化的税收政策, 切实推进农村集体经济组织产权制度改革和促进农民增收;二是有必要完善和落实对按资产量化份额从集体获得收益的农民减免税费的优惠政策;三是有必要在深入调研的基础上, 及时制定、完善农村集体经济组织税费优惠政策及其落实的相关配套制度。
8. 相关政策配套和协同问题
问题分析:调查发现, 在城镇化进程较快地区的农村集体产权制度改革过程中, 现行土地管理法、城乡规划法、物权法等法律与现行土地政策存在不匹配以及细化不够等问题, 具体实施中的问题较多, 进而导致集体产权制度改革受到不同程度的影响;而在城镇化进程较缓地区推进农村集体产权制度改革, 除了上述问题之外, 还存在相关专业技术人才、经营人才缺乏的问题, 集体经济组织发展后劲不足, 严重影响到农村集体产权制度改革的深化。
对策和建议:一是在城镇化进程较快的地区, 有必要以政府文件的形式将现行土地管理法、城乡规划法、物权法等法律中的相关规定与现行土地政策有机结合起来, 认真进行条款细化, 以切实促进农村集体产权制度改革的深化和农村集体经济组织的发展。二是在城镇化进程相对较缓的地区, 还有必要制定吸引相关专业技术人才、经营人才的优惠政策, 为推进农村集体经济有序、快速发展提供人才保障。三是在农村集体产权制度改革试点地区, 还有必要依照相关法律和政策, 制定并落实好有利于其集体经济发展的留用地政策, 并通过政府文件明确留用地使用权的取得方式、经营方式及其相关项目的管理方式等。